Výhled investic do veřejné infrastruktury ukazuje, že veřejné zdroje nebudou stačit na pokrytí rostoucích potřeb, a tak využití soukromého kapitálu může pomoci uspíšit jejich dodání.

Investiční potřeby rostou

Stále více veřejných zadavatelů se obrací na soukromý sektor, aby navrhl, postavil, zafinancoval a provozoval novou nebo stávající veřejnou infrastrukturu s cílem zlepšit poskytování služeb a správu zařízení dosud poskytovaných veřejným sektorem.

Zejména u investic do ekonomické infrastruktury, jako jsou silnice a dálnice, železnice, energetika, telekomunikace, vodovody a kanalizace, které mají vliv na růst produktivity a ekonomické prosperity státu, je výhodné, aby nastaly co nejdříve, neboť vedou k růstu ekonomiky a tím i k dalším příjmům státních rozpočtů. Totéž ovšem může platit u sociální infrastruktury, která poskytuje služby lidem. Neodkládání investic může zajistit potřeby obyvatel mnohem dříve.

Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), zejména ta dlouhodobá, mohou pro veřejný sektor přinést významné výhody při zajištění veřejné infrastruktury nebo veřejných služeb.
PPP proto může přimět veřejné zadavatele, aby uvažovali a pracovali novými způsoby, které vyžadují nové dovednosti. Mohou být nástrojem pro reformu zadávání veřejných zakázek a poskytování veřejných služeb, a nejen prostředkem k využití zdrojů soukromého sektoru.
Soukromý sektor bezesporu disponuje většími praktickými zkušenostmi a dovednostmi – zejména s řízením velkých stavebních projektů, proto jeho zapojení může přinést daňovým poplatníkům větší přínosy než v případě tradičního zadání, zejména, pokud je soukromý partner motivován k invenci a dlouhodobé kvalitě.

Co je PPP?

PPP je obecně užívanou zkratkou z anglického výrazu Public Private Partnership, v českém ekvivalentu Partnerství veřejného a soukromého sektoru.

PPP nemá právní význam a lze jej použít k popisu široké škály modelů spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem. Počínaje výstavbovou metodou Design-Build (navrhni a postav) až po plně licencované nebo regulované poskytovatele služeb. Nejčastěji užívané PPP modely jsou:

• DBFM, navrhni-postav-financuj-spravuj, příjmem koncesionáře bývá většinou platba od zadavatele za dostupnost zařízení nebo služby; a
• DBFMO, navrhni-postav-financuj-spravuj-provozuj, typ koncese, kdy příjmem koncesionáře tvoří příjmy od koncových uživatelů, např. mýtné dálnice.

Terminologie bývá vágní, místo DBFM se někdy používá DBFO. Důležité je porozumět rozdělení klíčových rizik a odpovědností mezi oběma sektory.

Nejvyšším modelem je služba poskytovaná několika licencovanými/regulovanými poskytovateli v určitém oboru, jako jsou telekomunikace, vodohospodářství, teplárenství nebo energetika.

Dlouhodobé koncese mohou být výhodné pro strategická aktiva, kde bývá omezená konkurence, jako jsou např. teplárny, kdy privatizací město ztrácí vliv.

Míra zapojení soukromého sektoru

 

Definice PPP

Podstatou PPP projektů je dlouhodobý smluvní vztah mezi veřejným zadavatelem a soukromým partnerem, obvykle trvající 15 až 30 let, o zajištění veřejné infrastruktury nebo služby, ve které soukromý partner nese významné riziko a odpovědnost za řízení projektu, a jeho odměna je přímo spojena s jeho výkonem. Veřejný sektor tak získává odborné kompetence bez ztráty vlastnictví a kontroly nad veřejnou službou.
 

	Osvědčená vhodnost PPP pro určité typy projektů vychází z desítek let zkušeností ověřených na stovkách projektů po celém světě. Kapitál nezná hranic, ale pozná kvalitně připravené a životaschopné projekty, do nich je ochotný investovat a poskytnout své know-how.

Koncesionář 

Termín „koncesionář“ se obecně používá pro označení protistrany zadavatele v „koncesní smlouvě“, tzv. partnera ze soukromého sektoru. Zadávacího řízení se většinou účastní konsorcia dodavatelů a po udělení zakázky to vítězné zakládá speciální společnost pro účely realizace projektu. Ta se následně stává smluvní protistranou zadavatele, přičemž záruky za plnění dále nesou investoři a dodavatelé vítězného konsorcia.

Koncesionářem by měla být společnost registrovaná v ČR s jasnou vlastnickou strukturou, která na základě uzavřené koncesní smlouvy získá financování od svých vlastníků a věřitelů, většinou komerčních bank. Den podpisu finanční dokumentace se nazývá finanční vypořádání a v tento den se zafixuje cena financování a tím i konečná cena projektu. Finanční vypořádání proběhne většinou 2–3 měsíce po podpisu smlouvy.

Vhodný typ pro PPP

Ne každý projekt je vhodný pro PPP. Vždy se držte osvědčené praxe a typově vyzkoušených projektů. PPP je vhodné pro větší a technicky komplexnější projekty, kde veřejným zadavatelům chybí dostatečné praktické a odborné zkušenosti projekt manažersky uřídit. Případně soukromý sektor vykazuje lepší schopnosti zajistit určitou službu, např. domovy pro seniory.

• Nejčastěji bývá obsahem vybudování fyzického aktiva – infrastruktury, budovy a zařízení nebo technologického celku a následná správa a generální údržba po dobu trvání smlouvy, tzv. hard facility management.
• Poskytování služeb dává smysl, pokud existuje dostatečný trh zkušených poskytovatelů, kteří jsou schopni službu díky svým zkušenostem zajistit efektivněji a/nebo kvalitněji než zadavatel. Typově se například jedná o správu a provoz domovů s pečovatelskou službou, nemocnic, služeb přepravy osob, dodávku vozového parku nebo dodávek tepla.
• Kombinace obou je nejčastější model pro zajištění zařízení, například nemocnic, domovů pro seniory nebo skupiny škol, včetně správy a generální údržby a tzv. soft facility managementu, tedy služeb jako je úklid, catering, bezpečnost a podobně. V praxi je obtížné oddělit generální údržbu od běžné správy a údržby, neboť špatná každodenní údržba může mít negativní vliv na dlouhodobý stav a kvalitu zařízení.
• Investičně náročnější projekty jsou lepší pro PPP. Čím větší je kapitálová hodnota projektu, tím větší úspory může PPP přinést. Zároveň příprava projektu a zadávacího řízení je nákladnější díky potřebě externích poradců, bez kterých se zadavatelé neobejdou. Projekty s investicí nad 500 mil. Kč jsou vhodnější než ty menší. V některých oborech se ale úspěšně daří i menším projektům, jako jsou například domovy pro seniory. Standardizace projektové a zadávací dokumentace může pomoci zlevnit a urychlit přípravu.
• Spojování menších projektů do většího celku je cesta, jak realizovat například výstavbu a správu školních nebo sportovních zařízení. Čím je projekt větší, tím větší zájem vzbudí u kvalitních dodavatelů a tím větší potenciál pro invenci a úspory má.
• Koncesionář staví do majetku zadavatele. Je běžnou praxí požadovat, aby koncesionář vystavěl zařízení ihned od počátku do majetku zadavatele. U správně připra-vených PPP projektů investoři, ani financující instituce nevyžadují zajištění úvěru aktivem. U projektů s platbou za dostupnost je financování poskytnuto na kreditní riziko zadavatele, tedy jeho schopnost uhradit své závazky.
• Nová výstavba „na zelené louce“ je pro PPP lepší. Koncesionář si řídí všechna rizika a je ochotný nést odpovědnost za své technické řešení a jeho stav. V případě rekonstrukcí, kdy má přebrat již stávající zařízení, je velmi obtížné nést odpovědnost za technický stav, např. skrytých vad. V případě rekonstrukcí je doporučeno, aby existující zařízení mohl koncesionář zcela generálně zrekonstruovat, ideálně zdemolovat a vystavět nové. PPP může být ale využito i na revitalizaci brownfieldů. V těchto případech, pro ověření vhodnosti, je třeba důkladně zanalyzovat stav a konzultovat s trhem potenciálních uchazečů – viz Tržní konzultace.

Typově vhodné projekty pro PPP

• V kompetenci krajů a municipalit
  • Výstavba nebo rekonstrukce a údržba sítě krajských silnic
  • Výstavba nebo rekonstrukce a údržba sítě mostů
  • Vodohospodářská infrastruktura, čističky vod
  • Teplárny a utility
  • Zajištění flotily vlakových souprav, lokomotiv nebo autobusů a trolejbusů
  • Pouliční osvětlení
  • Domovy s pečovatelskou službou, domovy pro seniory, domovy se zvláštním režimem
  • Nemocnice a polikliniky
  • Školy, univerzitní kampusy a ubytovací zařízení
  • Administrativní budovy
• V kompetenci státu
  • Dálniční a železniční stavby
  • Nádražní budovy, letiště a přístavy
  • Energetická infrastruktura
  • Justiční areály, policejní a hasičské budovy, věznice

Mýty o PPP

O modelu PPP koluje mnoho mýtů, zejména z praktického nepochopení, třemi hlavními jsou:

• PPP je drahé, protože si stát půjčí levněji. Nejčastější a neustále opakovaný argument poukazuje na fakt, že stát si dokáže půjčit finanční prostředky levněji, proto je pro něho přece výhodnější si na stavbu půjčit a vystavět ji ve vlastní režii. Pravdivá je pouze první půlka, stát si dokáže půjčit opravdu levněji, ale náklad financování je pouhá část z celkových nákladů. Největší podíl nákladů infrastrukturního projektu je, vedle jeho investičních nákladů, zejména náklad na údržbu a generální opravy. Za 25 let je to velká částka a ruku na srdce, kdo z nás ví, jak dlouho si která stavba udrží svoji kvalitu a kdy bude muset znovu projít rekonstrukcí. Dnes žádný soudný ekonom nemůže odpovědně prohlásit, zda stát vyjde výhodněji, když si sám půjčí a postaví, protože analýza, kolik nás ve skutečnosti stojí jednotlivé stavby po dobu 20–30 let prostě neexistuje. Výhodnost PPP proto hledejme někde jinde – klíčem je dlouhodobá odpovědnost.
• PPP je skryté zadlužení. Naopak, zadavatel ví přesně kolik jej bude projekt stát v dlouhém období. Pořizuje dostupnost infrastruktury formou služby na principu: není služba – není platba. Odpověď naleznete také níže v části Mimobilanční účtování.
• PPP je forma privatizace veřejných služeb.
  Opět přesný opak. Veřejný sektor díky dlouhodobým PPP smlouvám využívá zkušeností, kompetencí a kapitálu soukromého sektoru, aniž by ztratil kontrolu a vlastnictví svého aktiva. Nově vystavené zařízení se staví do majetku zadavatele, ten si předem určí, za jakou kvalitu a stav bude platit. Koncesionář je motivován ziskem k plnění podmínek smlouvy. Pokud se tak ale neděje, může přijít o zisk i svůj kapitál.

Příjmy

Příjmy koncesionáře záleží na obsahu PPP projektu, ale v principu jsou dvojího typu:

• Platba za dostupnost, využívá se u převážné většiny PPP projektů. Veřejný sektor platí koncesionáři pravidelné platby, pokud infrastruktura, zařízení a/nebo služba, která je předmětem plnění smlouvy, je dostupná koncovým uživatelům. Tato částka může být zadavatelem snížena o tzv. penalizace, srážky z plateb v případě nedostupnosti nebo nedostatečné kvality;
• Příjmy od konečných uživatelů, mohou mít podobu poplatků za užívání nebo vstup, mýtného, jízdného, stočného a podobně. PPP projektů, kde převažuje příjem od uživatelů, není mnoho. V tomto případě koncesionář nese tzv. riziko poptávky a typově se jedná o mýtné dálnice, železniční koncese a podobně. Tento typ vypadá z pohledu zadavatelů lákavě, ale je potřeba velmi dobře zvážit výhodnost a míru rizik.

Riziko poptávky je podstatné riziko, pokud ho koncesionář má nést, může požadovat značnou rizikovou přirážku a finanční instituce poskytnou menší díl seniorního financování a navíc dráž. Chování uživatelů se může změnit bez ohledu na kvalitu projektu, například z důvodu ekonomické krize (méně dopravy) nebo zdravotní krize (zákaz užívání/provozu). Projekt může zkolabovat bez selhání koncesionáře.

• Kombinace obou druhů příjmů. Obecně se doporučuje, aby komerční příjem byl pouze doplňkový/motivační, aby byl směřován přímo na zadavatele nebo byl sdílen. PPP projekty s platbou za dostupnost jsou v konečném důsledku pro daňové plátce levnější, proto bývá výhodnější, aby stát využil PPP pro kvalitní dodání na čas a v rámci rozpočtu, a riziko poptávky a příjem od uživatelů ponechal sobě.

	PPP lépe spojuje odpovědnost s délkou životnosti aktiva. Bě žné záruky jsou mezi 5–10 lety, koncesionář ručí svým kapitálem 20–30 let. Jakákoliv nekvalita nebo skryté vady se za 20 let jistě projeví.

Délka trvání

Délka trvání koncesní smlouvy může být libovolná,15–50 let, nejčastěji bývá mezi 20–30 roky. Doba by měla být v souladu s cíli a obsahem projektu a projít nejdříve důkladnou analýzou výhodnosti.

Odpovědnost je více spojena s délkou životnosti aktiva.  Běžná životnost veřejné infrastruktury, zařízení a budov bývá mezi 40–50 roky a více. Délka smlouvy 25–30 let se zdá být v praxi jako ideální z pohledu optimalizace řešení, výběru technologií a řízení celoživotních nákladů. Cykly generálních oprav jsou mezi 10–20 lety. Přenést odpovědnost za kvalitní provedení stavby a správnou volbu technologického řešení na koncesionáře je správné, neboť jakákoliv případná nekvalita nebo selhání se za tuto dobu projeví.

Financování koresponduje více s délkou životnosti aktiva. Rozložení splácení dluhového financování PPP projektů na 18–22 let je u komerčních bank dosažitelné, stejně jako u běžných hypoték občanům. Rozložení splácení sice zvyšuje celkovou částku zaplacených úroků, ale snižuje výši roční platby a tím zvyšuje dostupnost pro zadavatele. Pokud může veřejnost využívat kvalitní zařízení mnohem dříve, mohou benefity i příjmy zadavatele převýšit náklad financování.

Předem určený stav a kvalita při předání na konci. Už při podpisu smlouvy je sjednán stav a kvalita infrastruktury nebo zařízení pro předání po uplynutí smlouvy. Koncesionář má povinnost 3–7 let před koncem smlouvy tvořit dostatečnou rezervu pro případ, že by skutečný stav neodpovídal podmínkám při vrácení. Za tímto účelem může zadavatel také zadržet část plateb koncesionáři před vypršením smlouvy.

 

Rozdělení rizik

Koncesionář má nést odpovědnost za rizika, která dokáže řídit lépe, ve srovnání se zkušenostmi a schopnostmi veřejného zadavatele. Rizika vhodná pro koncesionáře jsou rizika spojená s designem, projektem, výstavbou, provozem a údržbou, náklady obnovy, použitých technologií nebo financování. 

Zadavatel si má ponechat všechna rizika, na která koncesionář nemá vliv. Mezi taková rizika patří riziko inflace, změny zákonů, diskriminační regulace ze strany státu, v určitých typech projektů také riziko poptávky. Zadavatel by měl nést odpovědnost za dodání pozemků, získání územního povolení, někdy také stavebního povolení. Některá rizika se mohou sdílet, ale pro správné rozdělení využijte soutěžní dialog.
 

Typické rozdělení rizik 

• Koncesionář
  • Vyprojektování
  • Výstavba
  • Financování
  • Správa a provoz
  • Celoživotní obnova
  • Dostupnost
• Zadavatel / stát
  • Získání pozemků
  • Získání územního rozhodnutí*
  • Inflace
  • Poptávka po službě
  • Změna legislativy

Veřejné zadávání 

Koncesionář je vybrán dle podmínek zadávacího řízení veřejné zakázky zadané dle zákona 134/2016 Sb., Zákona o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ).

Nejvhodnější a nejčastěji užívané je zadávací řízení se soutěžním dialogem, které umožňuje zadavateli vést s vybraným počtem uchazečů dialog s cílem nalézt nejlepší řešení k splnění svých potřeb. Trvá déle, ale zvyšuje jistotu správného provedení. Je možné také využít koncesní řízení, otevřené řízení se nedoporučuje.

Institut předběžné tržní konzultace (PTK) je vhodný k získání informací průzkumem trhu. Doporučuje se využít konzultace před vyhlášením zadávacího řízení k výběru poradců i vlastního koncesionáře. Dialog s potenciálními uchazeči je klíčový pro správné nastavení veřejné zakázky a podmínek řízení. Správně provedená konzultace zvyšuje informovanost, transparentnost a podporuje konkurenci mezi uchazeči.

Kritérium ekonomické výhodnosti je nejvhodnější pro výběr koncesionáře. Cenová část nabídky bývá většinou vypočtená jako suma čistých současných hodnot všech plateb za dostupnost, ale může mít i jiné formy. Jako necenové se může hodnotit např. vliv na životní prostředí (uhlíková stopa).

 

Výhody PPP

PPP má řadu výhod proti tradičnímu modelu zadávání, ale jen u vhodných projektů využívajících jeho potenciál:

Prostor pro invenci. Spojení projektanta, stavebníka a provozovatele již od přípravy návrhu projektu umožňuje jedinečné využití know-how všech aktérů pro optimalizaci efektivního dlouhodobého řešení.

Nákladová efektivita. PPP umožňuje optimalizaci celoživotních nákladů, koncesionář zvolí vyšší investici do kvalitnějšího řešení, pokud mu sníží celkové náklady na provoz a údržbu. Jeho cenová nabídka může být stále nižší, než když ušetří na investici.

Zajištění kvality. Zadavatel neplatí, pokud zařízení není zprovozněno, je nedostupné nebo nedosahuje kvality. Kromě určitých situací zadavatel neřeší důvody, prostě platí není služba – není platba. Na tu první má koncesionář nárok, až po úspěšném zahájení provozu.

Komplexní odpovědnosti. Zadavatel získá jednu jedinou protistranu – dlouhodobě odpovědnou za funkčnost a kvalitu svého řešení – návrh, výstavbu, finance a provoz. Nikdo se nemá na koho vymlouvat.Zajištění. Funkčnost a kvalita plnění je zajištěna vlastním kapitálem investorů koncesionáře, který získají zpět pouze a jen tehdy, pokud projekt dojde úspěšně až do konce trvání smlouvy, tedy za 20–30 let.

Proto jsou nejčastějšími investory specializované infrastrukturní nebo penzijní fondy, které vyhledávají investice sice s nižším, ale dlouhodobým výnosem.

Dodatečná kontrola. Financující instituce také dozorují plnění projektu, a v případě hrozícího selhání mohou sami iniciovat změny na straně koncesionáře.

Transparentnost a jistota výdajů. Podpisem koncesní smlouvy ví zadavatel maximální cenu, kolik za projekt zaplatí v každém roce po dobu trvání smlouvy (20–30 let), včetně pravidelných generálních oprav udržující stejný strav a kvalitu zařízení po celou dobu projektu.

Přenos rizik. Rizika, která zadavateli plynou z vlastnictví a provozu veřejné infrastruktury, obvykle nesou značné a často skryté náklady. Přenesením části rizik, které koncesionář dokáže lépe řídit, se mohou snížit celkové náklady projektu pro veřejný sektor a minimalizovat riziko pro daňové poplatníky.

Nezvyšuje zadlužení státu. Dle rozpočtových pravidel EU, při splnění určitých kritérií, se závazek plateb zadavatele ani dluh koncesionáře nezapočítávají do míry zadlužení státu. Projekt je pořízen formou služby. Nejedná se o skryté zadlužení, neboť MFČR eviduje závazek všech plateb veřejných zadavatelů za projekt v celém období.

 

Nevýhody PPP

PPP má také řadu nevýhod, které je třeba respektovat a v žádném případě neignorovat. Níže uvedené nevýhody představují reálná rizika, která je třeba znát:

Nezpochybnitelná potřebnost. Projekty PPP jsou dlouhodobé, proto jsou častěji přezkoumávány, zejména po volbách. Zvolte projekt, jehož dlouhodobá potřebnost je nezpochybnitelná. Předejděte pochybnostem důkladným a objektivním dokumen-továním svých rozhodnutí, zejména u cest a možností, skterými jste se nevydali, přestože pro vás je to jasné.

Potřeba dlouhodobé vize. Zadavatel by měl vidět dál než jen samotnou výstavbu. Příprava PPP vyžaduje vyšší zapojení na straně zadavatele, neboť musí specifikovat výstupy služby, jak má zařízení dlouhodobě fungovat, ne jak má vypadat, a to může být obtížnější cvičení. Jasná představa a zafixování požadavků je nutné před výzvou k podání nabídek, následné větší změny jsou obtížné.

Náročnější příprava. Na rozdíl od tradiční stavební zakázky, příprava PPP projektu zahrnuje nejen vyjasnění požadavků na funkčnost stavby, ale také požadavků na údržbu, správu a provoz po celou dobu trvání projektu. Příprava PPP projektu je náročnější než tradiční stavební zakázka. Standardizace smluvních podmínek ze strany centrálních orgánů může zadavatelům výrazně pomoci s přípravou projektů. 

Dražší příprava. Vzhledem k množství práce bývá příprava pro zadavatele nákladnější (viz Proces přípravy dále) a bez kvalitních poradců s praktickými zkušenostmi z úspěšně realizovaných projektů je téměř nemožná. Dostatečný rozpočet na přípravu a odhodlání k výběru zkušených externích poradců jsou mezi hlavními předpoklady úspěchu.

Změny v průběhu jsou obtížné. Vzhledem k dlouhodobosti smlouvy, odpovědnosti koncesionáře a pevné ceně je obtížné měnit obsah projektu po zahájení jeho realizace. Dílčí změny jsou možné, ale ne ty podstatné s vlivem na cenu a rizika projektu. Proto je nutné zvolit projekty dlouhodobě potřebné a do požadavků a výsledného řešení zapracovat flexibilitu předvídající budoucí potřeby.

Větší a na zelené louce. Vzhledem k vyšší náročnosti a nákladům na přípravu, jsou pro PPP vhodnější investičně větší projekty. Stejně tak se doporučuje novostavba, před rekonstrukcí stávajících zařízení/ infrastruktury. Převzít dlouhodobou odpovědnost za již existující zařízení, které si koncesionář sám nepostavil je obtížné a rizikové. Může to vézt ke zbytečnému nacenění rizika do ceny projektu. Vhodná je tržní konzultace s potenciálními uchazeči o jejich zájmu a možnostech řešení. Většinový názor bývá ten realističtější a vyplácí se ho respektovat.

 

	V obou případech se přípravy i realizace infrastrukturního projektu účastní stejné profese. V PPP je navíc pouze koncesionář v roli integrátora, který nese odpovědnost za dlouhodobou kvalitu svého řešení, za něž ručí vlastním kapitálem investovaným v projektu.

PPP model

Zadavatel se soustředí na vyspecifikování výstupu, tzv. funkční specifikaci toho, co má projekt naplnit, jak vybudovaná infrastruktura, tak poskytované služby.

Koncesionář je zodpovědný za vlastní návrh řešení, včetně technologií, materiálů, systémů a způsobu výstavby. Zapojením dodavatelů všech fází projektu optimalizuje řešení, koncesionář mnohdy volí kvalitnější a dražší řešení investice. Pokud provoz a údržba bude úspornější, jeho celkové náklady v dlouhém období mohou být stále nižší. Jako první investuje svůj kapitál.

Schéma vztahů a rolí PPP

1. Koncesní smlouva je hlavní smlouva zajišťující práva a povinnosti koncesionáře po celou dobu trvání projektu (20–30 let), specifikuje požadavky na stavbu i poskytované služby, platební a penalizační mechanismus atd.
 

2. Zajištění zřizovatelem vůči poskytovatelům financování bývá nutné, pokud zadavatelem je subjekt založený a financovaný městem, krajem, nebo státem.
 

3. Koncesionář má většinou formu speciální společnosti (s.r.o./a.s.) založené v ČR pouze za účelem dodání projektu. Díky tomu případné selhání jednoho z dodavatelů, např. insolvence stavební firmy, nemusí ohrozit plnění celého projektu. Koncesionář, případně věřitelé nahradí dodavatele a pokračují, aniž by zadavatel nebo uživatelé poznali rozdíl.
 

4. Komerční příjmy od uživatelů mohou směřovat buď k zadavateli nebo koncesionáři. Pokud komerční příjmy budou tvořit podstatnou část příjmů koncesionáře, ten ponese tzv. riziko poptávky. Riziko poptávky je jedno z hlavních rizik PPP projektů a má velký vliv na cenu financování, neboť koncesionář může mít pouze omezený vliv na chování uživatelů. Doporučuje se důkladně zvážit, která strana má toto riziko nést, jinak může být zbytečně započteno v celkové ceně projektu.
 

5. Financování koncesionáře je kombinace dluhového financování a vlastního kapitálu investorů. U méně rizikových projektů s platbou za dostupnost může být podíl až 90:10 (d:vk), projekty nesoucí riziko poptávky (komerční příjmy od uživatelů) jsou rizikovější a mají menší podíl seniorního dluhu, podíl může být až 50:50. Nejčastější formy seniorního financování jsou úvěry, případně dluhopisy.
 

6. Finanční instrumenty u PPP projektů mohou mít podobu juniorního nebo mezaninového financování, případně různých forem garancí. Jejich cílem je snížit expozici vůči rizikům pro seniorní věřitele a celkově zlevnit náklady financování. Poskytnout je mohou zejména Českomoravská záruční a rozvojová banka, Národní rozvojový fond, Evropská investiční banka nebo Evropská banka pro obnovu a rozvoj.
 

7. Investoři jsou akcionáři koncesionáře, poskytují vlastní kapitál a nesou největší riziko, volí management, schvalují klíčová rozhodnutí koncesionáře a jsou tedy hlavní hybatelé projektu. Nejčastějšími investory jsou specializované nadnárodní infrastrukturní a penzijní fondy, které vlastní desítky až stovky PPP projektů, mají odbornou kapacitu a know-how. Nezřídka bývá požadavkem, aby stavební společnost držela minoritní podíl v koncesionáři a byla tak více závislá na výsledku.
 

8. Generální dodávka na klíč s pevnou cenou je způsob zadání výstavby koncesionářem, dodavatel stavby ručí za projekt i stavbu, předem se zavazuje ke konečné pevné ceně stavby, včetně vybavení. Projekt kontroluje a spory řeší tzv. nezávislý inženýr, pracující pro obě strany smlouvy.
 

9. Správa, údržba a provoz může být zjištěna buď přímo zaměstnanci koncesionáře, nebo je svěřena externímu facility manažerovi na základě dlouhodobé smlouvy.
 

Postupy v PPP kopírují dobrou praxi užívanou v soukromém sektoru. Když pro sebe staví Škoda Auto nebo Amazon, tak ví přesně, co chce a dokáže si výsledek pohlídat. Stát má určovat strategii a naplňovat potřeby rozvoje, má definovat funkci a kontrolovat kvalitu plnění koncových služeb, ale nemá mít ambice řídit investiční projekty.

Tradiční model

Dnes běžně užívaný model u většiny veřejných zakázek. U větších stavebních projektů vyžaduje od veřejného zadavatele relativně značné odborné zkušenosti a kompetence kvalitního projektového řízení, více dostupné v soukromém sektoru.

Zadavatel musí přesně vyspecifikovat rozsah jednotlivých plnění pro všechny profese. Sám si přebírá projektovou dokumentaci, vybírá řešení, technologie, materiály a stavební zakázku zadává v detailu výkazu výměr v otevřeném řízení. Značná řada zadavatelů připravuje a realizuje „větší“ stavby bez předchozích zkušeností a dostatečných odborných kapacit.

Zadavatel je odpovědný za správné uřízení celého procesu. Dodavatelé v pokročilejších fázích projektu (správci, provozovatelé) nemají vliv na výběr řešení, materiály, ani technologie. Výběr dodavatelů podle nejnižší ceny v průběhu projektu vytváří velký tlak na zadavatele a na výslednou kvalitu celého projektu.

Schéma vztahů a rolí v tradičním modelu 

 

1. Jednotlivé dodavatelské smlouvy si koordinuje sám zadavatel, volí si technické řešení a nese odpovědnost za převzetí dodávek. Každý dodavatel je odpovědný pouze za své plnění, bez vlivu na předešlé fáze – design, stavbu a technologie.
 

2. Dluhové financování si zjednává zadavatel sám na své vlastní kreditní riziko. Cena financování bývá levější než cena financování koncesionáře, ale financování není spojeno s průběhem stavební zakázky. Hradit úroky a splátky je zadavatel povinen nehledě na skutečnost, zda je zařízení úspěšně uvedeno v provoz a je dostupné, nebo je defektní a nefunkční. S dodavatelem se může soudit, ale závazky vůči věřitelům musí plnit. V PPP jsou věřitelé závislí na kvalitě plnění smlouvy a jejich zájmy jsou více spojeny se zájmy koncesionáře.
 

3. Úvěr zadavatele zvyšuje zadlužení státu. Na rozdíl od PPP, úvěr, který čerpá zadavatel, zvyšuje ukazatele celkového veřejného zadlužení, viz. Mimobilanční účtování, to může omezovat další investiční množnosti.
 

4. Reaktivní údržba je drahá. V tradičním modelu, kdy údržba a správa je financována každoročními příspěvky z veřejných rozpočtů, bývá stav veřejné infrastruktury dlouhodobě podfinancovaný. Opravy, které reagují až na defekty, jsou v konečném důsledku drahé. Pravidelná údržba a obnova je v dlouhém období nejlevnější. V PPP je zajištěn stabilní příspěvek a koncesionář musí dodržovat plán obnovy, viz. Vyšší efektivita PPP, srovnávací studie německých škol.

 

Mimobilanční účtování 

Závazným předpisem pro sestavování finančních účtů je tzv. Evropský systém účtů – ESA 2010. Ten povoluje, jednoduše řečeno, v případě, kdy koncesionář nese odpovědnost za (i) stavební riziko a (ii) riziko dostupnosti služby nebo riziko poptávky po službě, aby stát své závazky z plateb nevykazoval v položce svého zadlužení. V PPP pořizuje infrastrukturu formou služby, na principu: není služba – není platba. Princip platí i když je aktivum vystavěno do majetku státu.

Mimobilanční účtování PPP projektů bývá někdy mylně nazýváno jako skryté zadlužování státu. Omyl, závazky plynoucí z PPP jsou totiž státu známy již od podpisu smlouvy a jsou evidovány MFČR, ale v jiném ukazateli.

 

Příprava

Příprava PPP projektů vychází z dobré investiční praxe veřejných zadavatelů a má tyto doporučené fáze:

0. Fáze Strategický plán a identifikace projektů
PPP projekty jsou dlouhodobé, a proto bude jejich potřeba několikrát testována, zejména po volbách. Proto je důležité, aby se touto metodou realizovaly pouze projekty, jejichž potřeba je nezpochybnitelná.
Výstup > Strategický plán rozvoje a plán investic
Kontrolní proces > Test potřebnosti

1. Fáze Strategické posouzení
Posouzení projektu z pohledu typové vhodnosti, investiční velikosti, finanční dostupnosti a zkušeností zadavatele, včetně rozhodnutí o najmutí finančního, právního a technického poradce na fáze 2–5.
Výstup > Předběžná studie proveditelnosti
Kontrolní proces > Test strategické vhodnosti
 

2. Fáze Posouzení proveditelnosti
Ekonomické, právní a technické posouzení provedi-telnosti projektu, různých variant řešení, včetně hodnoty za peníze, variant zadání PPP a tradičním způsobem.
Výstup > Studie proveditelnosti
Kontrolní proces > Test ekonomické výhodnosti

3. Fáze Příprava projektu a veřejné zakázky
Nejdůležitější pro úspěch jsou zkušenosti a kvalita externích poradců. Příprava projektové, smluvní a zadávací dokumentace musí reflektovat dobrou praxi. Novátorská řešení většinou vedou k neúspěchu.
Kontrolní proces > Rozhodnutí o zahájení výběru

4. Fáze Výběr koncesionáře
Soutěžní dialog je nezbytný pro správné zadání veřejné zakázky, umožňuje dialog s vybranými uchazeči nad optimálním zadáním projektu. Otevřené řízení je nevhodné pro PPP projekty a výběr koncesionáře.
Kontrolní proces > Rozhodnutí o výběru nabídkyPodpis smlouvy a finanční vypořádání
Fáze mezi výběrem vítěze, podpisem smlouvy a finančním vypořádání trvá několik měsíců a vyžaduje nasazení obou smluvních stran a budoucích věřitelů.
Kontrolní proces > Rozhodnutí o podpisu smlouvy

5. Fáze Realizace projektu
Podpisem smlouvy práce zadavatele nekončí, důležitou roli má tzv. manažer smlouvy, který odpovídá za monitorování, reportování a zejména komunikaci s koncesionářem. Také zadavatel má povinnosti, kterým musí dostát, většinou dodat např. pozemky, povolení a podobně, záleží na projektu. Konečná odpovědnost za zajištění veřejné služby ale zůstává stále na zadavateli.
> Pravidelný monitoring a reportování vůči MF ČR

 

PPP je dobrý sluha, ale špatný pán. Pokud zvolíte nevhodný typ projektu, podceníte přípravu nebo nemáte zkušené poradce, velice pravděpodobně skončíte s neúspěšným projektem.

 

Kdy PPP selhává

Praktické poznatky ze selhání minulých projektů ukazují časté důvody a chyby:

Nevhodný typ projektu. Byl zvolen nevhodný typ a obsah projektu, nehodný model plateb – byla příliš velká důvěra v příjmy od třetích stran, byly ignorovány názory a požadavky uchazečů v soutěžním dialogu.

Nedostatečně připravené zadání. Častým selháním je snaha uspěchat přípravu nebo ušetřit najmutím poradců bez praktických zkušeností. Zadavatel si musí dobře vybrat, dostatečně prověřit zkušenosti a hodnotit kvalitu týmu, nejvhodnější je metoda Best Value.

Nevhodné zadávací řízení. Byl zvolen jiný typ než řízení se soutěžním dialogem nebo koncesní řízení. Pokud se nejedná o vyzkoušený model a neexistuje již standardizovaná smlouva, je otevřené nebo užší řízení pro PPP zcela nevhodné. Bez dialogu s uchazeči nelze projekt správně připravit, uspěchání zadávacího řízení zcela jistě vede rychle a neomylně k neúspěchu.

Špatné rozdělení rizik. Zadavatelé mají tendenci předat všechna rizika na koncesionáře, přitom v PPP je pravidlem, že riziko nese ta strana, která ho dokáže lépe řídit. Například získání pozemků a povolení jsou rizika, která nejlépe zvládne veřejný sektor, rozdělení je třeba důkladně zvážit. Rizika, která neumí koncesionář řídit, zbytečně zvyšují cenu rizikovou přirážkou.

PPP je vnímané jako „drahé“. Zadavatelé nejsou zvyklí přemýšlet v celkových nákladech životního cyklu. Srovnávat cenu výstavby a cenu PPP projektu za 30 let je stejné, jako „srovnávat jablka s hruškami“. PPP je upřímné, neboť jako jediná metoda ocení celkové náklady. Důležitá je fáze posouzení proveditelnosti, kdy se mimo jiné ověřuje, zda na projekt bude zadavatel mít dostatek prostředků.

Nedostatečná komunikace. Zadavatelé často nedostatečně a nesprávně komunikují s veřejností, to vzbuzuje pochybnosti a mylné představy. Je důležité kvalitně posoudit proveditelnost projektu a sdílet jasné informace. Netransparentnost zničí i dobrý projekt.

 

Série diskuzí k PPP naleznete na https://www.zelena-mesta.cz/akce/ 

	PPP v praxi: PPP a parkování  PPP v praxi: PPP a domovy pro seniory PPP v praxi: PPP a depa městské hromadné budovy PPP v praxi: PPP a dostupné bydlení

- jednotlivé bloky obsahují popis, videa, prezentace

Kontakty: 

Asociace pro rozvoj infrastruktury (ARI)

Poslání	ARI je think-tank soukromého sektoru pro veřejnou infrastrukturu, sjednocující zájmy a názory více než 50 významných infrastrukturních dodavatelů a institucí. Prosazuje jasná pravidla plánování, veřejného zadávání a projektového řízení podle osvědčené dobré mezinárodní praxe, která umožní dlouhodobě udržitelný a efektivní rozvoj veřejné infrastruktury v ČR.
Role	ARI poskytuje know-how a technickou podporu ze strany soukromého sektoru. Sdružuje investory, projekt-inženýrské kanceláře, stavební společnosti, poradce a banky se zkušenostmi s přípravou, realizací a financováním PPP projektů z domova i zahraničí.
Kontakt	Tomáš Janeba, prezident ARI m: +420 606 640 251, e: office@ceskainfrastruktura.cz
Adresa	Na příkopě 583/15, 110 00 Praha 1
Link	www.ceskainfrastruktura.cz

CzechInvest

Poslání	Agentura pro podporu podnikání a investic. Spojením regionálního, centrálního a mezinárodního působení zajišťuje integritu služeb a schopnost propojovat globální trendy s regionálními podmínkami v České republice. Jedním z hlavních cílů CzechInvestu je přeměna České republiky v inovačního lídra Evropy. CzechInvest je státní příspěvkovou organizací podřízenou Ministerstvu průmyslu a obchodu ČR.
Role	CzechInvest poskytuje podporu veřejným zadavatelům a investorům v regionech s cílem rozvoje podnikatelského prostředí. Podpora bude mít podobu odborné asistence s přípravou analýz potřeb a strategických plánů, identifikace vhodných projektů, metodické posouzení projektů a výběr vhodných poradců.
Kontakt	David Petr, ředitel Odboru podnikatelské lokalizace m: +420 296 342 580, e: david.petr@czechinvest.org
Adresa	Štěpánská 15, 120 00 Praha 2
Link	www.czechinvest.org/cz

Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR)

Poslání	Ministerstvo pro místní rozvoj má z titulu kompetenčního zákona na starosti rozvoj regionálních partnerů – obcí, měst a krajů. V současné době ministerstvo reaguje na úkol reformovat veřejné investování vedoucí k jeho vyšší efektivitě – MMR se snaží úkol v oblasti koordinace veřejného investování naplňovat především optikou územních partnerů.
Role	Metodická role v oblasti veřejného investování, v oblasti přípravy projektů a PPP projektů. Dále správa a aktualizace Národního investičního plánu (NIP).
Kontakt	Martina Sieber, garant Národního investičního plánu m: +420 703 855 085, e: martina.sieber@mmr.cz
Adresa	Staroměstské náměstí 6, 110 15 Praha 1
Link	www.mmr.cz

 Zdroje: 

Asociace pro rozvoj infrastruktury (ARI)
www.ceskainfrastruktura.cz/temata/ppp-pro-verejnou-infrastrukturu/

CzechInvest
www.czechinvest.org/cz

Ministerstvo pro místní rozvoj ČR
www.mmr.cz

Ministerstvo financí ČR
Metodiky pro realizaci PPP

Českomoravská záruční a rozvojová banka (ČMZRB)
www.cmzrb.cz

Národní rozvojový fond SICAV
www.cmzrb.cz/nrf/


Tento materiál vznikl ve spolupráci s panem Ing. Tomášem Janebou, ředitelem Asociace pro rozvoj infrastruktury (ARI).